A szabadkereskedelem uralkodóvá válása idején, a kilencvenes években a mezőgazdaság liberalizációs tárgyalásain mutatták meg a déli félteke országai, hogy képesek egyetértésben és eredményesen szembeszállni az északi mezőgazdasági érdekeket tükröző liberális állásponttal. Argentína, Kína, India, Brazília és Dél-Afrika különösen aktívnak bizonyultak. Hogy tovább fokozzák tárgyalási képességüket a nemzetközi fórumokon, e három utóbbi ország úgy döntött, IBSA (India, Brazília, Dél-Afrika) néven G3-at alapítanak.
E szervezet előzménye egy 2003 júniusában Brazíliavárosban tartott ad hoc miniszteri találkozó, s csak azután alakult meg hivatalosan is ugyanaz év szeptemberében, az 58. ENSZ-Közgyűlés alkalmával, az akkori állam- és kormányfők (Atal Bihari Vajpayee, Luiz Inácio Lula da Silva és Thabo Mbeki) vezetésével. Az volt a céljuk, hogy közösen védjék meg álláspontjukat az Egyesült Nemzetek Szervezetén (ENSZ), a Nemzetközi Valutaalapon (IMF) és főként a Kereskedelmi Világszervezeten (WTO) belül.
A fórum a fejlődő országok vezető hatalmaiként szándékozott egyfajta kemény magot alkotni. Az ötlet tulajdonképpen az akkori dél-afrikai kereskedelmi és ipari miniszter, Alec Erwin fejéből pattant ki, aki azt hangoztatta: Dél-Afrika esetében fennáll a kockázat, hogy egyszer csak „elszigetelve találja magát egy globalizált világban, amelyben egyre nő a szakadék a fejlett és kevésbé fejlett országok között”[1]. Pretoria azért mutatkozott érzékenynek a liberalizálási folyamattal kapcsolatban, mert félt az elszigetelődéstől, hiszen abban az időben Kína, Brazília és India egyszerre fogott mélyreható gazdasági reformokba és nyitott terepet a nemzetközi befektetéseknek.
Az IBSA-nak nincs állandó titkársága. Informális multilaterális szervezetként jól példázza, milyen irányban alakulnak az utóbbi időben a nemzetközi kapcsolatok: egyre több kontinenseken átívelő intézmény jön létre, ezek pedig a diplomáciai és gazdasági hatékonyság nevében csak korlátozott számban fogadnak be résztvevőket (ez az úgynevezett „minilateralizmus”). Az államok emellett igyekeznek elmélyíteni a kétoldalú kapcsolatokat, s ezzel a kereskedelmi kérdésekben ideiglenesen felfüggesztik a multilateralizmus szempontjait.
Nem ez az első alkalom, hogy államközi szervezet jön létre ideológiai alapon vagy kifejezetten véd- és dacszövetség kialakítása érdekében. Ám az IBSA két szempontból is különbözik más szövetségektől: demokratikus formában működik és nincs nyugati tagja. Ez a hármas nemcsak nem szolgál domináns hatalmat, mely a saját érdekeit akarná érvényesíteni más nemzetközi fórumokon, hanem tagjainak éppen hogy regionális státusát erősíti meg, és meghatároz bizonyos együttműködési folyamatokat.
A közös ideológia miatt Argentínát kihagyták a társulásból. Pretoria nem felejtette el, milyen szoros kapcsolatokat ápolt az utolsó argentin katonai kormány (1976–1983) az apartheid rendszerrel, sem pedig a Menem-kormány (1989–1999) „minden kritikát kizáró” viszonyát az Egyesült Államokkal. Ez a megítélés persze még változhat, s vannak, akik már az IBSA és a Déli Közös Piac, vagyis a Mercosur[2] tagállamainak megállapodásáról beszélnek.
Állandó tagságot igényelnek az ENSZ Biztonsági Tanácsában
A Kínai Népköztársaságot ugyancsak pihenőpályára állították, tekintélyuralmi politikai rendszere miatt, és mert világuralmi törekvései is aggasztják a résztvevőket. Közben e néma ellenérzés nem gátolja az együttműködést: az IBSA állam- és kormányfői az úgynevezett BRIC-országok (Brazília, Oroszország, India, Kína) csúcstalálkozóját kihasználva 2010. április 15-én, épp Brazíliavárosban ültek össze. Vajon csupán egyszeri megbeszélésről volt szó, vagy pedig tartós közeledésről, amely új csoportosulást készít elő?
Akár megvalósul ez a lehetőség, akár nem, már ma is látható, hogy nemzetközi szinten egyre több négyoldalú együttműködés körvonalazódik. A klímatárgyalások idején a második miniszteri tanácskozáson (2010 áprilisában) létrejött az úgynevezett BASIC csoportosulás – Brazília, Dél-Afrika, India, Kína, s ezek a négyek ennek keretében fejezték ki, hogy támogatják a koppenhágai klímaegyezményt. Ez a csoport ma is létezik, így megkerülhetetlen fórummá nőtte ki magát. Barack Obama már a koppenhágai csúcson megérezte ezt, meg is próbált a BASIC-kel egyezkedni, mivel azt remélte, hogy az utolsó pillanatban tető alá hozza a klímamegállapodást. Tény, hogy a BASIC már szót emelt a kiotói jegyzőkönyv szakértői munkáival kapcsolatban is, és előkészítette annak 2012 utáni folytatását (például meghatározza, hogy milyen mértékű üvegházhatású gázkibocsátás- csökkentést várnak el az iparosodott országoktól). A BASIC elsősorban az uniós országok ellenében erősödött meg, hiszen a fejlődő országok Európát okolják a klímavilágtalálkozó kudarcáért; ám idővel akár az Egyesült Államok ellen is fordulhatnak.
A hasonló álláspontok, közös célok és stratégiák hatására kialakulnak a munkamódszerek is, s így az IBSA egyre jelentősebb és aktívabb szervezet lesz. Persze nem egyfajta „szuperkormány” van alakulóban 2003 óta, hanem egy kormányközi együttműködéseken alapuló neoregionalizmus (tizenhét állandó munkacsoport és párbeszédfórum adja a szervezeti keretet) [3]. Ezzel a stratégiával küszöbölik ki a résztvevők nagy számától megbénuló multilateralizmust.
Az IBSA-t alkotó államok óhaja, hogy az ENSZ biztonsági tanácsának állandó tagjai lehessenek. Új-Delhi és Brazíliaváros nem is rejti ezt véka alá. Pretoria azonban nem hirdetheti ország-világ előtt ezt a célkitűzést, mivel az országot köti egy 1997-ben, az Afrikai Unió hararei csúcstalálkozóján elfogadott határozat. Ez előírja a biztonsági tanács kiterjesztését öt afrikai országra, melyek egyszeri, négyéves, vétójog nélküli mandátummal rendelkeznek. E megkötés következtében Dél-Afrika kiszorul azok közül az országok közül – Németország, Japán, Brazília és India –, akik állandó tagságot követelnek maguknak.
Ha az IBSA tagországainak közösek is a céljai az ENSZ-en belül, mindenképpen tartózkodónak kell mutatkozniuk. Nem szabad megsérteniük egy sor olyan országot, amelyek hasonlóak a céljai, Argentínától Indonézián, Mexikón, Nigérián, Algérián át egészen Egyiptomig vagy akár Pakisztánig – nem beszélve Kína ellenvetéséről, hiszen a biztonsági tanács állandó tagjaként nem nézi jó szemmel India jelentkezését.
Elismertebb és szélesebb nemzetközi szervezet kialakítása
A három állam a saját kontinensét kívánja képviselni és megtestesíteni a nemzetközi színtéren, és ez sem egyszerű feladat. Kétségtelen, hogy regionális szinten mindhárom ország óriásnak számít, és az IBSA keretei között kialakult együttműködés is erősíti tagjainak jelentőségét. Mégis kénytelenek visszafogni magukat, hogy elkerüljék más feltörekvő országok rosszallását. Fennáll ugyanis a veszély, hogy a „kicsik” szövetségbe tömörülnek a hegemonikusnak tűnő feltörekvő hatalmakkal szemben.
A 2008-as csúcstalálkozón, Új-Delhiben létrejött megállapodás szerint az IBSA három alapító országa azon munkálkodik, hogy a világ nemzetközi intézményei „demokratikusabbak, reprezentatívabbak és legitimebbek legyenek, ehhez pedig szükséges, hogy a feltörekvő országok jelentősebb szerepet vállaljanak a döntéshozatalban”. E célból rendszeresen mozgósítják állam- és kormányfőiket. De rendszeresen találkoznak egyéb alkalmakkor is, az ENSZ-közgyűlésekkor vagy más többoldalú fórumok idején, mint amilyen az Emberjogi Tanács, a Kereskedelmi Világszervezet (WTO), a Szellemi Tulajdon Világszervezete (WIPO), az Antarktisz-egyezmény, vagy konferencia Palesztina újjáépítéséért és így tovább.
A számos tanácskozáson egyre jobban kiismerik és megértik egymást, valamint közös álláspontot tudnak kidolgozni, amelyeket ágazati együttműködési projektekben is megszilárdítanak. Természetesen az IBSA szerepe nem sorsdöntő, ám a rendszeres kormányközi kapcsolatok, ha nem is látványosak, de eredményesek még az államhatalom alapkérdéseiben is. Például a 2004. februári pretoriai találkozó közvetlen következményeként a hadügyminiszterek 2005-ben megállapodtak Brazília és Dél-Afrika között a levegő-levegő rakéták újabb generációjának kifejlesztéséről, 2008 májusában pedig a dél-afrikai partok mentén közös haditengerészeti gyakorlaton vettek részt.
Az IBSA tagjainak sikerült közös nyilatkozatot kialakítaniuk a legtöbb jelentős nemzetközi ügyet érintő politikai kérdésben is. Ilyen például az a negyvenöt pontból álló dokumentum, melyet 2010 áprilisában, az állam- és kormányfők negyedik csúcstalálkozóján fogadtak el. A nyilatkozat megemlíti a fegyverkezés visszaszorítását és az atomsorompót, a terrorizmus elleni harcot, az ENSZ békefenntartói hadműveleteit, de szó esik benne Iránról, Afganisztánról, a bissau-guineai erőszakhullámról, a Guineai Köztársaságról hozott ouagadougoui egyezmény életbe lépéséről[4] és a madagaszkári alkotmányos rend helyreállításáról is.
Az IBSA elsősorban politikai szerveződés, így nemigen érintették a tagországain belül végbement változások. Sem az új többség hatalomra kerülése Indiában (Atal Bihari Vajpayee-t, a hindu nacionalista Bharatiya Janata Párt vezetőjét a Kongresszus Párti Manmohan Singh követte a miniszterelnöki székben), sem az, hogy Dél-Afrikában Thabo Mbeki elnök átadta a stafétát Jacob Zumának – a szövetséget egyik változás sem sodorta veszélybe, mivel annak alapja a tagországok közös gazdaságföldrajzi helyzete és céljai. Mindhárom tagország igyekszik kialakítani egy kiterjedt szabadkereskedelmi övezetet – a GATT (Általános Vámtarifa és Kereskedelmi Egyezmény) XXIV. cikkelyében előirányzott regionális kereskedelmi egyezmények értelmében – , bevonva a Mercosur országait, az indiai szubkontinenst és a Dél-afrikai Vámunió (SACU) gazdaságait.
Nagyívű célok ezek. A három állam közötti kereskedelmi forgalom 2008-ban elérte a tízmilliárd dollárt, ez 156 százalékos növekedést jelent hét év alatt. Persze ez az érték is relatív: ugyanebben az évben egyedül a Kína és Brazília közötti kereskedelmi forgalom elérte a 43 milliárdot. A távolság jócskán megnöveli az árakat (az India és Brazília között forgalmazott érték 12 százaléka, a Dél-Afrika és India közötti forgalom tíz százaléka megy el a szállításra), ráadásul a fogyasztók nem mindig követik a politikusok elképzeléseit: a brazilok szemében az indiai áru gyakran a rossz minőséget jelenti.
Üzletemberek, nők és parlamenti képviselők fóruma
Ezért is van az, hogy az államfők minden csúcstalálkozóra üzletemberek hadával érkeznek: így könnyebben meggyőzik a befektetőket e politikai szerveződés fontosságáról, és rávilágítanak arra is, milyen jelentős gazdasági előnyök születhetnek az együttműködésből. Ez pedig nem kis feladat: a tagországok vállalatvezetőinek nagy része sosem hallott az IBSA-ról, és sokan csak geopolitikai jelentőségét értékelik.
2007-ben, Új-Delhiben az IBSA egy akcióterv elfogadásával bizonyította, hogy nem csupán vitatérről vagy egy újabb „szubimperialista” csoportosulásról van szó, hanem a szervezet valóban igyekszik a gazdasági és technológiai együttműködés konkrét kidolgozására (például a vámügyi és kikötői adminisztráció harmonizációja, a tranzakciós és szállítási díjak csökkentése, maláriával, AIDS-szel, bioüzemanyagokkal, nanotechnológiával, óceánkutatással kapcsolatos kutatóprogramok). E projektek és azok médiában való megjelenítései a tagországok nemzetközi szerepváltozásáról is szólnak.
Ágazati munkacsoportok jöttek létre, hogy feltérképezzék a lehetséges együttműködési lehetőségeket, és megosszák egymással a jó kormányzás gyakorlatát. E munkacsoportok lehetővé tették tizenkét háromoldalú együttműködési megállapodás létrejöttét a bioüzemanyagokról, az egyenjogúságról, a felsőoktatásról, a lakosság légi közlekedéséről és a szélenergiáról, öt újabb egyezmény pedig éppen egyeztetés alatt áll, köztük a tengeri közlekedésről szóló.
Tanúi lehetünk tehát egy szimbolikus építkezésnek, melyben az interregionalizmus segíti elő a jövőbeni együttműködések előkészítését a legkülönfélébb területeken: internetes ügyintézés, közalapítványok a kutatásért és fejlesztésért, megújuló energiaforrások, mezőgazdaság, valamint egy közös együttműködési kultúra kialakítását a nemzetközi szervezeteken belül, amely a szolidaritáson, valamint a népeik közti közvetlen kapcsolatokon alapszik: az ENSZ fejlesztési programján (UNDP) belül létrehoztak egy humanitárius segélyalapot különféle projektek számára Haitin, Laoszban, Burundiban, a Zöld-foki-szigeteken és Bissau-Guineában. Így jöttek létre az üzletemberekből, nőkből, parlamenti képviselőkből, alkotmányos tanácsokból, és kulturális eseményekből álló fórumok is.
Bár a három tag külön egyelőre befolyásosabb a nemzetközi színtéren, mint a szervezet, ám az IBSA számos kezdeményezés támogatójaként lehetővé teszi, hogy az államok érdekei egybeessenek a civil társadalmak közötti kapcsolatok megerősödésével. Így paradigmaváltás és új szokások alakulnak ki a Dél-Dél együttműködésben.
Vitathatatlan a kormányok közötti nemzetközi együttműködés jelentősége, de a hatalmasok közti egyetértés és a megsokasodott regionális intézmények zavarják a „kicsiket”, mivel nem jut számukra hely az asztal körül, valamint azokat is, akik a világ problémáit a globalizáció és az intézményesítés szempontjából közelítik meg. Az IBSA mellett az indiaiak és a brazilok továbbra is igyekeznek kapcsolatokat kialakítani az afrikai színtér minden szereplőjével, államokkal és regionális szervezetekkel (Nepad[5], SADC stb.) egyaránt. Az indiai-afrikai csúcstalálkozó (Új-Delhi, 2008 áprilisa) vagy a brazil-afrikai csúcs (Fortaleza, 2003 júniusa; dialógus az élelmiszer-biztonságról, 2010 májusa) jól tükrözi ezt a politikát, csakúgy, mint az afrikai-dél-amerikai csúcstalálkozók (Abuja, 2006 novembere; Merida, 2009 szeptembere), melyek egyik fő kezdeményezője Lula elnök volt. Ahogyan Mbeki elnök az 1996-es új-delhi tárgyalások óta szeretné, Dél-Afrika lesz a híd Dél-Amerika és az indiai szubkontinens között, ami nemcsak nemzetközi presztízsének, de gazdaságának is előnyös – például Durban és Fokváros kikötői számára.
Dél-Afrika a híd Dél-Amerika és az indiai szubkontinens között
Az IBSA révén kialakuló új geopolitikai kötelékek Dél-Afrika stratégiai elhelyezkedésének és Lula elnök aktivizmusának köszönhetőek. Lula két mandátuma alatt ötször látogatott a fekete kontinensre, felkeresett húsz országot, 2004 óta tárgyalásokat indított a Mercosur, Egyiptom és Marokkó között, és Hugo Chávez venezuelai elnökkel együtt még a dél-amerikai és afrikai külügyminiszterek első, caracasi találkozóján is részt vett 2010. augusztus 6-án.
Az új nemzetközi intézmények, amilyen az IBSA is, nem tudnak tartósan fennmaradni pusztán egy-egy vezető politikus aktivizmusa miatt. Csak addig léteznek, amíg világviszonylatban is hatékonynak bizonyulnak és megfelelnek a gazdasági szereplők elvárásainak. Így az államok azt is megtapasztalják, hogy minden közepes vagy jelentősebb méretű országnak, amely csatlakozni szeretne egy transzkontinentális projekthez, ki kell egészítenie azt a többi transzregionális szervnek megfelelő saját stratégiával, és aktív kétoldalú diplomáciát kell folytatnia.
A szerző Francois Danglin, a Choiseul Intézet főmunkatársa
Fordította: Makádi Balázs
Forrás: Le Monde Diplomatique magyar nyelvű kiadása
[1] Elhangzott 2002. november 8-án Johannesburgban, a Metal and Engineering Industries Bargaining Council ülésén.
[2] Mercosur: Argentína, Brazília, Paraguay, Uruguay, Venezuela
[3] Munkacsoportok: Adórendszer, Egészségügy, Energiaügy, Fejlesztési támogatás, Honvédelem, Információs társadalom, Kereskedelem és beruházás, Környezet és klímaváltozás, Közigazgatás, Közlekedés, Kultúra, Mezőgazdaság, Oktatás, Társadalmi fejlődés, Tudományok és technológiák, Turizmus, Urbanizmus. Párbeszédfórumok: Alkotmányozási tanácsok, Egyetemi tanárok, Kormányközi kapcsolatok és helyi kormányok, Könyvkiadás, Nők, Parlamenti képviselők, Üzletemberek.
[4] A 2010. januári aláírás lehetővé tette a békés átmenet megvalósítását Guineában és az elnökválasztást szeptemberben.
[5] NEPAD: Új Partnerség az Afrikai Fejlődésért; SADC: Dél-afrikai Fejlesztési Közösség